„Was kann eine Wettbewerbsbehörde in einer globalisierten Welt noch erreichen?“

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Andreas Mundt, Präsident des Bundeskartellamtes, im kress.de Interview mit Stefan Laurin und Gunther Fessen über die Arbeit und die Zukunft der Behörde.

Gunther Fessen: Wie viele Mitarbeiter hat das Kartellamt und wie viele davon beschäftigen sich mit dem Medienthemen?

Andreas Mundt: Wir haben rund 350 Mitarbeiter. Unsere Fälle werden bearbeitet von zwölf Beschlussabteilungen, die nach Branchen sortiert sind. Zwei Beschlussabteilungen kümmern sich dabei um das Thema Medien im weiteren Sinne – von klassischen Zeitungen über Internetplattformen bis hin zum Bereich „Hardware“, also etwa Computertechnik. In den beiden Abteilungen arbeiten über 20 Mitarbeiter. Gerade im Bereich Internetplattformen wollen wir unsere Kompetenzen weiter stärken. Wir haben daher eine Task Force errichtet, die sich mit den wettbewerblichen Bedingungen bei Online-Plattformen beschäftigt.

Gunther Fessen: „Chapeau“ bei dem Spektrum der Kartellamtsfälle … dennoch, holen Sie sich keine Unterstützung bei großen Fällen?

Andreas Mundt: Bei großen Fällen greifen unsere Branchenexperten aus den Beschlussabteilungen auf die ökonomischen und juristischen Kompetenzen unserer Stabsabteilungen zurück. Wir haben beispielsweise einen Chefökonomen, der mit seinem Team die Beschlussabteilungen dabei hilft, die wichtigen ökonomischen Fragen eines Falles zu durchdringen, Ermittlungskonzepte erstellt oder eingereichte ökonomische Gutachten auswertet. Außerdem haben wir eine Prozessabteilung, die in rechtlicher Hinsicht berät. Wir verfügen also über eine große Zahl von „Medien“-Spezialisten, die in ökonomischer und rechtlicher Hinsicht von anderen Experten im Haus unterstützt werden.

Stefan Laurin: Sie haben es ja eben schon Google, Facebook und Apple erwähnt. Wenn man sich verschiedene kartellrechtlich relevante Vorgängen ansieht, auch den Funke/SpringerDeal und andere Vorkommnisse im Fusionsbereich. Da ist alles, was wir in Deutschland haben, im globalen Maßstab eher Mittelstand, grad im Online-Bereich. Sogar wenn Springer die Funke Mediengruppe übernehmen würde, wäre das in der „Online-Welt“ immer noch ein überschaubares Unternehmen im Vergleich zu Facebook oder Google. Machen da die alten Regeln – die man bezogen auf den deutschen Markt hat – überhaupt noch Sinn? Oder braucht es hier viel größere Einheiten, um irgendwie eine Chance zu haben, zu bestehen? Google hat ein Werbemonopol. Der Werbemarkt wird von Google massiv dominiert. Die definieren den Markt. Haben Sie da nicht Schwierigkeiten, ein Bein auf den Boden zu bekommen?

Andreas Mundt: In der öffentlichen Diskussion fällt das Wort Monopolist oft sehr schnell. Als Kartellrechtler müssen Sie da sehr viel differenzierter rangehen. Wir müssen uns immer erst einmal anschauen, auf welchem Markt bewegen wir uns denn eigentlich, bevor wir von Monopolisten oder Oligopolisten sprechen. Google ist marktmächtig, was Suchanfragen betrifft, in Deutschland sogar ganz besonders. Über 90 Prozent der Suchanfragen gehen über Google, in den USA sind es 70 Prozent. Sie können aber deshalb nicht automatisch sagen, Google sei auch ein Werbemonopolist. Um welchen Werbemarkt geht es denn? Werbung wird nicht nur bei Suchmaschinen geschaltet, sondern auch anderswo im Internet. Und Werbung wird in Zeitungen gedruckt und läuft im Fernsehen. Gibt es separate Märkte für Online-Werbung und Offline-Werbung? Oder gibt es einen Gesamtmarkt für Werbung? Das sind ganz grundlegende Fragen, mit denen wir uns unter anderem in der Fusionskontrolle beschäftigen müssen. Wenn wir beispielsweise eine Fusion im Print-Bereich haben, nehmen Sie ruhig Springer/Funke, dann müssen wir uns überlegen, inwieweit wir Google und andere Unternehmen in die Betrachtung einbeziehen. Selbst wenn wir von zwei unterschiedlichen Märkten ausgehen, gibt es trotzdem einen gewissen Wettbewerbsdruck auf den jeweils anderen Markt. Das sind die Fragen, die uns interessieren.
Das Zweite ist die Frage, ob eine nationale Wettbewerbsbehörde in einer globalisierten Welt noch etwas erreichen kann. Wichtig ist, dass wir in der Fusionskontrolle die Märkte räumlich immer so abgrenzen, wie sie wirklich sind. Wenn wir einen europäischen Markt haben, dann schauen wir auch, was ist auf diesem europäischen Markt los. Wenn wir einen weltweiten Markt haben, dann schauen wir, was ist auf diesem weltweiten Markt los. Und dann treffen wir unser Urteil, ob wir eine Fusion freigeben können oder nicht. Auch wenn wir uns die Bereiche Kartelle oder Missbrauch von Marktmacht anschauen, können wir jede Wettbewerbsbeschränkung aufgreifen, die sich bei uns in Deutschland auswirkt. Der Sitz des Unternehmens ist dabei zweitrangig, wir können etwa auch gegen Unternehmen aus Irland vorgehen. Nehmen Sie das Beispiel Amazon. Amazon hatte eine Preisparitätsklausel. Da stand drin: Ein Händler, der über Amazon Marketplace ein Produkt verkauft, darf dieses Produkt auf keiner Plattform billiger verkaufen, als bei Amazon Marketplace. Für die Händler werden andere Plattformen, die vielleicht weniger Provisionen verlangen als Amazon, uninteressant, weil sie ihren Vorteil nicht mehr weitergeben können an den Verbraucher. Sie dürfen ihr Produkt ja nirgendwo billiger verkaufen. Das haben wir aufgegriffen und ein Verfahren eingeleitet. Die Preisparitätsklausel von Amazon war kartellrechtlich auch deshalb so bedenklich, weil Amazon selber verkauft. Preisvorgaben an die eigenen Wettbewerber sind unter keinen Umständen zu rechtfertigen. Amazon hat sich dann bereit erklärt, diese Klausel fallen zu lassen – nicht nur in Deutschland, sondern in ganz Europa. Seitdem gibt es diese Preisparitätsklausel in ganz Europa nicht mehr.

Stefan Laurin: … bei HRS war es glaube ich genauso!

Andreas Mundt: Bei HRS war es ein bisschen anders. HRS hat den Hotels in einer Bestpreisklausel vorgeschrieben, dass sie ihre Hotelzimmer nirgendwo günstiger anbieten dürfen als bei HRS. Diese Klauseln haben wir untersagt. HRS ist dagegen vor das Oberlandesgericht Düsseldorf gezogen, doch das Gericht hat uns bestätigt. Auch Booking haben wir inzwischen abgemahnt, das Verfahren ist aber noch nicht abgeschlossen.

Sie sehen: Wir schauen uns schon die Märkte immer sehr genau an und wir können auch in einer globalisierten Welt wichtige Entscheidungen treffen. Darüber hinaus haben wir auch noch die Möglichkeit, Fälle abzugeben an die Europäische Kommission, wenn wir feststellen, dass eine Wettbewerbsbeschränkung über unser Staatsgebiet hinaus geht und sehr viele Länder betrifft. Das ist genau das, was bei Google passiert ist. Da gab es in vielen europäischen Ländern die gleichen Beschwerden, daher haben die nationalen Behörden das Thema an die Europäische Kommission abgegeben. Wir hatten Beschwerden zu all dem, was die Europäische Kommission nun Google vorwirft.

Stefan Laurin: Die Marktmacht, die Preise, die Art wie Google mit den Wettbewerbern umgeht?

Andreas Mundt: In dem Google-Verfahren geht es insbesondere um den Vorwurf, dass Google seine starke Stellung missbräuchlich ausnutzt, etwa indem Google seinen eigenen Preisvergleichsdienst auf seinen allgemeinen Suchergebnisseiten systematisch bevorzugt. Die Kommission ist da dran und wir erwarten in absehbarer Zeit eine Entscheidung. Insgesamt haben wir also eine Vielzahl von Möglichkeiten, um Kartellrecht durchzusetzen. Wenn Sie sich die Diskussion über die Macht der Internetkonzerne in all ihren Facetten – vom Datenschutz über den Verbraucherschutz bis zum Schutz des Wettbewerbs – anschauen und Sie sich fragen, wer in diesem Bereich tatsächlich etwas macht, dann werden Sie feststellen, die Verfahren kommen vor allem von den Wettbewerbsbehörden. Sei es Amazon, sei es Google, sei es Booking.com.

Stefan Laurin: Wäre so etwas wie Hulu möglich in Deutschland?

Andreas Mundt: Das Videoportal Hulu in den USA hat einen bestimmten Gesellschafterkreis, zu dem auch ein Kabelnetzbetreiber gehört, der gleichzeitig ein wichtiger Inhalteanbieter ist (Comcast/NBC). Die Federal Communications Commission (FCC) hat hier massive Zugangsvorgaben zu den Inhalten von NBC einschließlich Meinungsvielfaltsverpflichtungen und Rechteinkaufsverpflichtungen auferlegt. Die Verfahren, die wir im Bereich Video-onDemand-Plattformen geführt haben, betrafen im Ausgangspunkt eine andere Ausgestaltung, hatten aber eine ganz ähnlich Stoßrichtung, insbesondere im Hinblick auf die Abschottungsgefahr anderer Inhalteanbieter und Plattformen. Wir haben die geplante Plattform Amazonas von RTL und ProSiebenSat1 im Ergebnis untersagt, nachdem die Unternehmen die erforderlichen Auflagen nicht akzeptieren wollten. Germany’s Gold, die geplante Videoplattform von ARD und ZDF, wurde trotz bereits weit fortgeschrittenen Verhandlungen der nötigen Auflagen von den Unternehmen nicht weiterverfolgt. Wir haben diese Plattformen übrigens nicht grundsätzlich untersagt. Der Betrieb eines offenen Marktplatzes auf der Grundlage einer technischen Plattform wäre durchaus möglich gewesen. Die Pläne von ARD und ZDF waren aber viel weitreichender, sie sahen Absprachen über Preise vor und enthielten bestimmte Exklusivitätsvereinbarungen. Warum sollen aber die Preise der Videos zwischen ARD und ZDF koordiniert werden? Und warum sollen die gebührenfinanzierten Produktionen von ARD und ZDF nicht auch anderen Plattformen diskriminierungsfrei zur Verfügung gestellt werden? Bei RTL und ProSiebenSat1 war der Fall ein bisschen anders. Hier ging es vor allem um einen offenen Zugang zur Plattform für Dritte, auch kleine Unternehmen, den die Unternehmen nicht gewähren wollten. Darüber hinaus haben die Unternehmen gemeinsam zum Schutze ihres Duopols im Fernsehwerbemarkt beschlossen, mit Video-On-Demand-Angeboten gegenseitig nicht in den Wettbewerb zu den linearen Sendern zu treten.

Aus unserer Sicht sind solche Plattformen begrüßenswert, dem Verbraucher spart es die aufwendige Suche. Was wir nicht eingesehen haben: Warum müssen auf diesen Plattformen die Parameter, die wir Wettbewerb nennen, vereinheitlicht werden?

Stefan Laurin: … aber die Unternehmen wollten das nicht?

Andreas Mundt: Die Unternehmen wollten das nicht in dieser Form. Es gibt auch Bestrebungen, dass Wettbewerbsrecht im Hinblick darauf anzupassen, aber da sehe ich keine Notwendigkeit. Wir sind nach wie vor offen für diese Plattformen, wenn sie nicht so ausgestaltet sind, dass die Kleinen bewusst rausgedrängt werden und sich die Großen den Kuchen unter sich aufteilen. Das ist unser Bestreben, und ich sehe für diese Botschaft nach der aufgeregten Diskussion am Anfang inzwischen auch eine gewisse Unterstützung.

Gunther Fessen: Mal kurz etwas zum Verfahren: Haben Kartellrechtskanzleien, die Unternehmen begleiten, ein Interesse daran, ein Verfahren möglichst in die Länge zu ziehen.

Andreas Mundt: Fast alle Unternehmen lassen sich von Kartellrechtskanzleien beraten. Das Kartellrecht ist kein einfaches Recht, auch durch die Überlappung von juristischen und ökonomischen Fragen. Wie die Anwälte die Unternehmen beraten, da gibt es ganz unterschiedliche Strategien – das hängt von den konkreten Verfahren, den Kanzleien und den Unternehmen ab. Das kann man nicht pauschalieren.

Gunther Fessen: Beim Springer/Funke-Deal ging es ja um auch um die Programmzeitschriften. Hier gab es eine gewisse Anzahl von Anbietern, von denen einer, nämlich Springer, nach dem Deal fortgefallen wäre. Das Kartellamt nun gab Springer und Funke hier die Hausaufgabe, einen neuen Player zu finden. Will das Kartellamt auf Biegen und Brechen die „alte Welt“ manifestieren? Welche Überlegungen haben hier eine Rolle gespielt, dass das Kartellamt gerade in diesem Fall darauf beharrte, die ursprüngliche Zahl der Marktteilnehmer beizubehalten.

Andreas Mundt: In der Tat ist das eine entscheidende Frage: Bewegen wir uns hier in der „alten Welt“ oder hat sich die Welt so verändert, dass diese „alte Welt“ aufgemischt wird durch die „neue Welt“? Wenn Sie diese Fragestellung auf das Kartellrecht übertragen, fragen Sie sich: Hab ich es hier weiterhin mit einem eigenen Markt für Print-Programmzeitschriften zu tun? Oder sind diese Zeiten vorbei und ich habe eigentlich einen viel größeren Markt, weil ich die ganzen Online-Angebote mit reinnehmen muss? Um das herauszufinden, haben wir uns sowohl die Sicht der Leser als auch der Werbetreibenden sehr genau angesehen und gefragt, ob sie die Online-Angebote und die Apps genauso nutzen wie die TV-Magazine, ob das für sie austauschbar ist. Und dann stellen Sie fest, dass das nicht so ist. Die Leser sagen, die Programmzeitung ist nach wie vor wichtig, denn damit plane ich meinen TV-Konsum über die ganze Woche. Die Tageszeitung, die Beilagen und auch die Apps sind keine Alternative. Die Fernsehzuschauer schauen abends, wenn sie Fernsehen schauen, auf diese Apps, nutzen sie aber nicht zur Planung. Übrigens kommen die Apps, die genutzt werden, von Springer, Funke, Bauer und Burda. Das sind genau dieselben Player wie im Print-Bereich.

Auch die Werbetreibenden gehen davon aus, dass Online und Print in diesem Bereich vollkommen unterschiedliche Märkte sind. Für die Werbetreibenden sind Programmzeitschriften etwas ganz besonderes: Sie liegen 14 Tage im Wohnzimmer und werden von allen benutzt, unabhängig vom Alter. Die Enkelin schaut sie sich ebenso an wie der Opa. Und alle nehmen die Werbung wahr. Es gibt eine Zielgruppenstreuung, die Sie als Werbetreibender kaum anderswo haben. Insgesamt sahen wir als Kartellamt also einen Markt, der durch mehr Konzentration gefährdet worden wäre. Daher konnten wir die Fusion nur unter der Auflage freigeben, dass ein Teil der Programmzeitschriften an einen unabhängigen Wettbewerber weiterverkauft wird.

Man spricht ja immer von einem „sterbenden Markt“. Wir sehen aber einen Markt mit einem Umsatz von über 500 Millionen Euro und einer Auflage von rund 16 Mio. Exemplaren pro Woche. Programmzeitschriften gehören nach wie vor zu den auflagenstärksten Zeitschriften in Deutschland. Wenn man diese Zahlen sieht und auch wenn man sieht, wie relativ stabil das ist, dann ist das „mit dem Sterben“ so eine Sache. Die interessante Frage ist aber tatsächlich, wie sind die Märkte in drei oder vier Jahren zu sehen. Werden die analogen und digitalen Produkte zu einem Markt zusammen wachsen und wenn ja, wann. Da muss man eine Prognose machen. Unser Prognosehorizont reicht über einige Jahre. Und wir gehen davon aus, dass in drei oder vier Jahren die Apps nicht das TV-Magazin ablösen werden.

Gunther Fessen: Welche Rolle spielen Arbeitsplätze bei Ihren Überlegungen?

Andreas Mundt: Die Sicherung von Arbeitsplätzen ist eine wichtige Frage, aber sie muss politisch entschieden werden. Das ist keine Aufgabe für uns Wettbewerbshüter. Wir richten unseren Blick auf funktionierende Märkte und funktionierenden Wettbewerb. Grundsätzlich kann man aber sagen, dass es sichere Arbeitsplätze nur in dauerhaft wettbewerbsfähigen Unternehmen gibt. Wir sorgen mit der Fusionskontrolle dafür, dass der Wettbewerb intakt bleibt und sich die Unternehmen anstrengen müssen. Das macht die Arbeitsplätze sicherer.

Stefan Laurin: Sie haben ja nicht mit allen Monopolen Probleme. Als es um die Klage von Bauer gegen das Monopol der Grossisten ging, haben Sie ja gesagt, dass dies ein Monopol wäre, mit dem sie keine großen Probleme haben.

Andreas Mundt: Das Thema Pressegrosso war für uns immer ein schwieriges Terrain. Wir haben das geduldet und Bauer hat ja nun über den Bundesgerichtshof Klarheit geschaffen. Und der hat der Bundesregierung einen großen Ermessensspielraum gelassen.

Gunther Fessen: Auf dem letzten BDZV Kongress in Regensburg hat Bundesjustizminister Maas gesagt, dass Bundeskanzlerin Merkel nicht ohne Grund den Zeitungen der Funke-Gruppe ein Interview gegeben hätte. Die Reichweiter habe sich durch die Zukäufe massiv erhöht. Wenn jetzt Verlage möglichst viele Lokalmedien kaufen und sie mit einem Mantel versehen, gewinnt der Mantel an Bedeutung. Wie viele Zeitungen darf ein Verlag in sein Reich holen, bevor sie aktiv werden. Spielen Meinungsmonopole für sie auch eine Rolle?

Andreas Mundt: Beim Rundfunk und bei den elektronischen Medien haben wir durch die KEK und die Landesmedienanstalten funktionierende Aufsichtsbehörden, die über die Meinungsvielfalt wachen. Im Printbereich gibt es keine Institutionen, die mit den Landesmedienanstalten vergleichbar sind. Auch das Bundeskartellamt hat keine vergleichbare Funktion, allerdings ist die Sicherung von Pluralität sozusagen ein Nebenprodukt unserer Arbeit, auch wenn wir uns nur auf wirtschaftliche Monopole konzentrieren.

Wir hatten in der Vergangenheit oft Fälle, bei denen Verlage die Zeitungen in ihrer Nachbarschaft aufgekauft haben. Bei diesen Fusionsvorhaben haben wir immer sehr genau hingesehen.

Die Fälle die sie ansprechen sind anders gelagert: Ein starker Medienkonzern kauft punktuell regionale Titel auf. Dadurch gibt es zwar vielleicht einen Rückgang des Meinungspluralismus vor allem in den Mantelteilen, aber es entsteht kein wirtschaftliches Monopol. Eine Zeitung in München hat mit einer in Hamburg wenig zu tun, sowohl was die Leser als auch was die Inserenten betrifft. Wird eine lokale Zeitung durch einen bundesweiten Medienkonzern gekauft, ändert sich also kartellrechtlich womöglich nicht viel. Will eine Lokalzeitung ihren Wettbewerber in derselben Stadt kaufen, ist das etwas ganz anderes.